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规范建筑市场 关键在于执行——评《建筑市场管理条例(征求意见稿)》
(发稿时间:2012-12-26  阅读次数:1040)
     2012年11月22日,国务院法制办公布了《建筑市场管理条例(征求意见稿)》(下称征求意见稿),直指行业肢解发包、违法分包、拖欠工程款等乱象,出现了不少令市场鼓舞的亮点。但是,建筑市场的很多问题都有普遍性,类似肢解发包的现象和问题早有禁令,却是屡禁不止;还有一些可能需要的是引导,而不是一罚了之,问题不一定在于制度的缺失,关键在于执行到位与否。
    为了规范建筑市场,我国早就制定了《建筑法》和《招标投标法》及其实施条例等法律法规。例如《建筑法》规定:政府及其所属部门不得滥用行政权力,限定发包单位将招标发包的建筑工程发包给指定的承包单位。又如,《招标投标法》规定:任何单位和个人不得将依法必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避招标。中标人不得向他人转让中标项目,也不得将中标项目肢解后分别向他人转让。
      然而法规在前,建筑市场的“痼疾”却未曾真正得到解决。住建部部长姜伟新曾指出,整顿规范建筑市场仍然是一项长期而艰巨的任务。此次出台的征求意见稿制定了较为详细的规则,意在规范建筑市场中肢解发包、拖欠工程款、政府干涉建设工程等问题,然而仍有缺陷和遗憾。因其初衷是为规范建筑市场秩序,却并没有从源头上制定解决方案,杜绝上述问题的发生,对于监督及执行方面亦未有明确的规定。在此情况下,征求意见稿实施后能否发挥其应有效应成为了未知数。要根治建筑市场的乱象与问题,不能仅仅治标,“治本”才是关键。
     建筑工程与公共安全息息相关,因此工程项目最重要的就是质量与安全保障。一项调查表明,绝大部分施工单位偷工减料的一个重要原因就是层层压价。
     推行工程低价中标本意无可厚非,但由于实行过程中政策不配套、监管不到位,从而引发了互相压价竞争,使施工企业的利润空间压缩再压缩,不但使施工企业陷入了恶性循环,还对工程质量和安全带来了隐患,更成为拖欠工程款及工人工资的“正当”借口。典型的买方市场,导致建筑企业竞争异常激烈,发包单位利用自己的强势地位将压级压价作为降低成本的有效手段之一,承包单位为了自身的生存,便在价格上作出妥协,甚至有低于社会成本价的情况出现。
     《招标投标法》虽规定低于成本价的,中标无效。但实践中,以具体投标企业的成本来认定,带有太大的主观性,导致很多低于成本的投标也中标了,为规避压价问题,可就征求意见稿第十三条关于工程造价控制条款予以完善,在第二款后增加一款,“对低于成本价的认定,不以投标企业的具体成本为参考,而以社会平均成本价为准。”
     此外,对于拖欠款顽症,还可增设以下条款:(一)项目资金没有到位的,在立项审批时,不予立项。如果审批机关违反此条给予立项的,对负责人和相关责任人予以严厉的行政处分,如:降级、撤职等。(二)项目资金的使用,采用监管支付,严格专款专用。并且,为杜绝财政部门或银行等出具虚假的资金到位证明,应立法严格处罚。
     无论是针对政府、国有,还是民营、合资,一律坚持此原则,这样才可能从源头上解决拖欠工程款问题,对工人工资做出保障。
     造成安全质量隐患的除层层压价,还有一个重要的原因便是建设单位任意压缩工期。此次征求意见稿虽对任意压缩工期作出了严格规定,然而未明确合理工期。其第十五条规定“建设工程施工合同双方当事人,应当按照国家有关规定约定工期”。但纵览建筑行业立法,与工期相关的仅有《全国统一建筑安装工程工期定额》、《全国市政工程施工工期定额管理规定》等规定。实践中压缩工期比比皆是,但原有规定无从着落,对工程安全危害甚大。
     对此,建议征求意见稿在第十五条关于工期规定的条款中增加一款,“省级建设主管部门应制定合理工期范围,在评标时工期低于合理工期范围的,应定为废标;在合同里工期约定低于合理工期范围的,该约定无效。”
     除了从源头上制定解决方案,监管也是规范建筑市场的有效手段之一。全国在建工程数量持续增长,在建筑市场繁荣的同时,也为建筑市场监管工作带来压力。如2010年在建工程数量为55万个,比“十一五”初期的28万个增长了96%,接近翻了一番。2011年,1000万套保障性住房在全国各地开工建设,28个城市的地铁也在集中建设,工期紧、任务重都给建筑市场监管工作提出了更高要求。同时,具有资质等级以上企业总数超过10万家,从业人员高达4300万人,注册执业人员超过100万人。面对如此庞大的各类企业和从业人员,要落实每个市场主体的法定责任,做到有法必依、违法必究,也给监管者带来了很大挑战。
     美国采用“重奖重罚”机制,杜绝矿业安全问题,任何人发现安全隐患均可举报,对违规企业处以高额罚款,罚款额的一半奖励给举报者。对于建筑工程领域,亦可借鉴美国机制,倡导全民监督氛围,完善监督机制,一方面可缓解监管部门压力,另一方面可以进一步减少建筑行业渎职问题的出现,助推领域健康发展。
 

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